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文丨劉元春（上海財經大學校長）

要想深入理解2025年政府工作報告，第一就是要深刻把握2025年到底與以往有哪些不同，特別是與去年有哪些不同，然后才是我們這些不同如何把握政府工作報告確立的政策框架以及實施的路徑。

首先，2025年較2024年的確發生了很多事情，的確在很多層面上是不一樣的。第一個不一樣就是1月20日特朗普宣誓第二任期的上臺，特朗普2.0沖擊全方位展開。特朗普2.0的沖擊不僅與拜登政府所有的打法完全不一樣，同時也與特朗普1.0的做法完全不一樣，因此他所帶來這個超級時代的變化、所帶來的中美博弈的影響是超越以往，同時很可能超越預期的。我們很多人都認為目前特朗普的全面開放可能是我們的一個窗口期，可能會減緩中美博弈的強度和力度，事實上這樣的一些想法可能存在一些誤區，這是我們認為2025年最為復雜的一個方面，于是特朗普將關稅作為籌碼具有強烈的不確定性，同時各國與特朗普博弈，博弈產生的結果也具有強烈的不確定性，這是我們的重點。

第二個不一樣是中美敘事發生逆轉，也就是DeepSeek之后關于中國科創全面崛起和美國科創的泡沫問題已經成為大家熱議的焦點，從而這里引發了一系列全球投資者信心的、結構性的大逆轉，這個逆轉一改我們過去幾年很多投資者悲觀的陰霾。但是，在今年全年，我們講中國敘事以及美國敘事到底如何在逆轉中相互作用，實際上我們可能還不太清楚，當然這需要更深入的研究。

第三個不一樣2025年是在去年一攬子增量政策的基礎上，進一步的進行政策定位，因此我們從去年中央經濟工作會議和今年政府工作報告中明顯感覺到，“9.26”一攬子增量政策對中國經濟各種問題的判斷以及相應舉措是精確的、科學的，因此收到了很多的成效，特別是我們所看到的房地產問題，地方債務的問題，中小金融機構的風險問題得到了緩釋。得到緩釋產生了一些治表的效應，當然這決定2025年以及未來必須在這種持續性的結構性問題和深層次問題里面，要有一個全面深入的調整，特別是去年所出現的非規范性執法“遠洋捕撈 ”，去年中央經濟工作會議和三中全會改革都把這個作為一個重點2025在治表基礎上如何治里，由表及里進行一些政策的推進，這是2025年與2024年的又一個不一樣。

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第四個不一樣的是我們會看到政府工作報告從根本上進一步宣稱了政府在穩增長上面的決心，“9.26”一攬子增量政策全面進行逆周期政策的再定位，將相應的工具力度上升到一個新的平臺，因此這種政策的特色也決定了它與2024年、2023年一般的穩增長是不一樣的。因此，我們要想理解政府工作報告下一步實施的重點和焦點，很重要的就要理解2025年在哪些方面真正與2024年不一樣。

第二，政府工作報告所確立的政策框架和政策力度依然具有強烈的相機決策性，這是一個年度工作安排，但是，2025年所具有的超常規不確定性決定了我們在落實中央經濟工作會議和兩會精神中，必須對于大量的不確定性要有一些超常規的相機決策的空間，很重要的一個原因在于今年的幾大沖擊和核心任務依然具有強烈的博弈性和不確定性。

剛才已經談到，外部環境的復雜多變決定了我們內部應對的相機性，財政赤字率目前所給的4%的一般公共赤字預算以及接近10%的廣義財政赤字這樣的一個力度到底怎么樣，它的準確性如何，僅僅來源于我們的一些前期測算和判斷，重要的是要根據外部沖擊和內部風險控制程度來進行一些相機決策，外部攻擊的復雜性不僅僅來自特朗普政府將關稅作為經濟戰的工具，使之具有強烈的可談判性、博弈性和不確定性。

更為重要的一點，特朗普政府在所有政策中間的一攬子都具有超級不確定性，他的政策僅僅局限于關稅，在匯率政策、金融政策、數字貨幣、虛擬資產、在整個高科技人才移民這些上面大家會看到，近兩個月依然按照他的競選框架進行推出，但是也在不斷的進行調整。這種調整就決定了他的不確定性。因此，我們在分析外部環境的時候，一定要避免誤區，也就是在關稅戰中間，遮掩了我們的一些思路，美國對于中國的關稅和相應的貿易政策上面已經層級化了，八大類舉措都在開始使用，更重要的是下一步圍繞著貨幣問題和金融問題的一些措施還會更為激烈。

除了這一點之外，我這里重點要談的一點是大國之間的沖突，不僅要看沖突接觸模式如何發生，更重要的要看沖突所帶來的反噬效應，美國進行關稅戰，美國進行大量的減稅，大量的放松管制，大量的激化國內的黨爭，必定會產生進一步的反噬效應。當然中國也一樣，在這個碰撞之后兩個陣營之間內部的反應如何，我們作為一種科學的博弈方案當然一定要看清楚美國在各種政策出臺后，政策對于美國經濟政治內部的反噬效應到底是什么，所以，這里我們就會看到實際上外部環境的這種復雜，這三個層面光中美之間的三個層面就已經很復雜，更何況目前對于俄烏沖突的走向，巴以戰爭的走向以及美國對于所謂盟國關稅戰的走向依然具有超級不確定性。如果這種不確定性再加上我們內部房地產沖擊的不確定性，我們一定要看到，政府工作報告所確定的一攬子政策方案，所確定的方向是堅定的，所確定的一些政策力度也是確定的，但同時更具有這種超常規的相機調整能力，在節奏甚至在力度上都要有這種相機調整的能力。

第三，接下來我想談一個近期大家高度關注的話題，就是目前美國各項政策所產生的反噬效應全面體現在美國今年會不會陷入衰退，陷入滯脹。

這個問題對我們實施政府工作報告太重要了，我們沒有把握清楚美國宏觀以及下一步政策調整的路徑，我們對于下一步財政貨幣調整的節奏、路徑和力度也會把握不好，原因就是我剛才講的，在這種超級環境下我們政策要想具有科學的相機決策性，一定要判斷清楚美國出臺的方式以及美國政策反噬效應的結果。

美國政策反噬效應最大的一個結果就是加速美國衰退的出現，目前大家就知道，一個是美國本身的周期效應決定了它已經從前期相對周期高點向下降期進行邁進，美國向衰退邁進在今年明年乃至后年是一個確定性，但是，是不是在今年出現并且快速的出現，這具有一定的不確定性。但最近我們會看到，一個是美國AI泡沫的刺破，美國股市和金融市場的大調整，標志著很可能美國衰退會加速。

第二個很重要的是會看到美國關稅所帶來的其他國家進行的關稅報復比想象中更劇烈，也就是說最后會導致的結果是特朗普本來以關稅做工具要挾美國相應的貿易伙伴國、順差國進行一些政策的緩和，但事實上可能會陷入到一個囚徒困境，從而使各種關稅戰真正全面打響。

這個反噬在目前美國各個階層已經出現了強烈的一種反應，因為這種反應就會出現在雖然關稅大幅度增長，進口量大幅度減少，但是國內生產并沒有跟進，反而導致國內物價持續上揚，進一步到了三四季度，由于貿易對手國的關稅報復，可能會導致整個美國國內生產受到重創，這個現象在1929年和1971年是反復出現過和被證明了的。

另外我們看到美國國內調整帶來的黨爭的極化和輿情反轉可能會引發整個經濟政治秩序的變異，尤其是目前美國債務的可持續性以及財政支出削減的短期效應很可能都會加劇美國整體經濟的下滑速度，因此，大家會看到特朗普和貝森特都承認美國可能會進入一個蕭條期，同時亞特蘭大聯儲也預測美國一季度很可能進入負增長。另外彭博社和華爾街的模型也大幅調低美國經濟增長的速度。

如果美國一季度出現負增長，同時三月份美國的物價水平出現一個反轉，這必將導致幾個結果，一是美聯儲降息節奏可能會大踏步加速，二是美國財政政策調整可能不會按照特朗普的3%這樣的目標進行快速進展，當然第三個很重要的一點也會導致美國在社會輿情上進一步的變化。

這幾個變化對于我們實施政府工作報告可能關注的點就是：一是如果美國降息在四月份、五月份進行，我們進行降準降息的力度、空間和時間點就要做出調整，這對我們來講并不是一件壞事。很重要的一點，在匯率政策上弱美元很有可能出現，弱美元出現必定會引發中美之間圍繞著相應的匯率調整的沖突。三是中國和世界對于美國衰退期和美國赤字保持期美國國債持有的這種態度，這個態度再加上美國的海湖莊園協議，大家在密謀，這可能進一步引發大家對于美債的拋售。這也是會引起國際金融市場和資本市場的一些變異。四是我們對于下一步外部沖擊在第二波浪潮的估計，以及我們財政赤字率的再定位的問題。

因此，我認為在學習、研究和落實政府工作報告的時候，的確要把政府工作報告對國際形勢百年變局加速演變，外部環境更加復雜嚴峻，可能對我國貿易科技等領域造成更大沖擊的研判要更加細化，層次化，要落地到一些具體領域，這樣可能使我們在實施和理解政府工作報告，相機決策性的一些特點上有一個更深度的理解。

（本文基于作者3月15日在中國宏觀經濟論壇上的發言整理而成。未經作者審閱。文章僅代表個人觀點。責編郵箱：yanguihua@jiemian.com 。）

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